判例 | 不予行政许可决定，说明理由不能仅仅局限于形式……
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[摘要]上诉人作出闽质监特不（2019）003号《不予行政许可决定书》，决定对被上诉人申请的事项不予许可，但上诉人在作出影响行政相对人权益的行政行为之前，未按照上述法律规定保障当事人依法享有陈述、申辩的权利。
同时，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条 第二款 的规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，说明理由在内容上必须确定、清楚，避免行政相对人对行政行为的理由在理解上产生歧义，不能仅仅局限于形式意义。
省市场监督管理局作出的不予行政许可决定未按照上述第三十八条规定，说明不予许可的理由，亦未告知行政相对人其所作出不予行政许可决定的法律依据，仅以不符合该许可项目规定要求作出不予许可行为，明显不当。
（2020）闽01行终628号，摘录如下：
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一审法院经审理查明，福建省市场监督管理局于2018年6月28日受理原告的行政许可申请，并于2018年7月2日将鉴定评审任务委托给福建省特种设备检验研究院，后于2019年4月9日收到《两工地起重机械检验机构核准鉴定评审报告》（编号:×××01）。
上述评审报告中认定原告所申请事项存在两个问题:
1．未建立符合特种设备动态监督管理要求的检验数据交换系统，不符合《特种设备检验检测机构核准规则》（ＴＳＧＺ7001-2004）“附件2:特种设备检验检测机构基本条件”中“二、非自检机构”中第七项第五点的要求；
2．试检验项目未能覆盖《起重机械定期检验规则》（ＴＳＧＱ7015-2016）所有项目。
福建省市场监督管理局经审查，认定原告不符合两工地用起重机械的定期检验机构核准的要求，于2019年4月18日作出闽质监特不（2019）003号《不予行政许可决定书》，决定对原告申请的事项不予许可。
原告不服，向国家市场监督管理总局申请行政复议。
2019年7月12日，国家市场监督管理总局作出国市监复议（2019）80号行政复议决定，维持了上述不予许可决定。
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一审法院认为，《中华人民共和国行政许可法》第七条 规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
”第三十八条规定:“申请人的申请符合法定条件、标准的，行政机关应当依法作出准予行政许可的书面决定。
行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
”本案中，被告福建省市场监督管理局作出不予行政许可决定影响原告实体权益，根据上述法律、行政法的正当法律程序原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为之前，应当告知当事人依法享有陈述、申辩的权利，保障行政管理相对人的知情权、参与权。
福建省市场监督管理局未事先告知原告，向其说明作出行政行为的根据、理由，未给予原告陈述、申辩机会，径行作出不予许可决定有悖正当法律程序原则，依法应予撤销。
同时，福建省市场监督管理局作出的不予行政许可决定未按照上述第三十八条规定，说明不予许可的理由，亦未告知行政相对人其所作出不予行政许可决定的法律依据，仅以不符合该许可项目规定要求作出不予许可行为，明显不当。
国家市场监督管理总局对福建省市场监督管理局的上述行为怠于审查，作出维持的行政复议决定，亦明显不当。
综上，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条 第（三）、（六）项、第七十九条 的规定，判决:
一、撤销被告福建省市场监督管理局作出的闽质监特不［2019］003号《不予行政许可决定书》；
二、撤销被告国家市场监督管理总局作出的国市监复议（2019）80号《行政复议决定书》；
三、责令福建省市场监督管理局在本判决生效后二十日内对原告中元检测公司的申请重新作出处理决定。
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上诉人福建省市场监督管理局不服一审判决，向本院提起上诉称，
一、一审法院认定上诉人“未事先告知原告，向其说明作出行政行为的根据、理由，未给予原告陈述、申辩机会，径行作出不予决定有悖正当法律程序原则”，属认定事实不清，适用法律错误。
（一）上诉人在作出不予许可决定前，始终充分保障被上诉人的知情权、参与权。
（二）再作出不予许可决定前，上诉人与其委托的评审机构已经多次告知被上诉人案涉行政许可项目存在的问题，被上诉人已充分知晓不予许可决定的根据、理由。
（三）一审法院认定上诉人未给予被上诉人陈述申辩机会，与事实不符，适用法律不当；若增加专门告知程序则有违行政许可程序法定原则和行政效率原则。
二、上诉人作出的不予行政许可决定，已经说明不予许可的理由，亦在决定前充分说明相关法律依据，一审法院认定上诉人的行政行为存在明显不当，属认定事实不清，适用法律错误。
（一）专业技术领域的行政许可告知内容应灵活把握。
（二）上诉人作出的不予行政许可决定，已经说明不予许可的理由，一审法院认定上诉人行政行为明显不当，无法律依据。
三、上诉人作出的不予行政许可决定事实清楚、程序合法、证据确凿、适用法律正确。
综上，请求:1.撤销一审判决，改判驳回中元检测公司的一审全部诉讼请求；2.由被上诉人承担本案全部诉讼费用。
被上诉人中元检测公司辩称，一、答辩人于2015年12月10日向上诉人申请核准资质，上诉人于2015年12月23日出具《行政许可不予受理决定书》（闽质监特BSL201501）。
2016年2月22日，答辩人向国家质量监督检验检疫局提出行政复议申请，于2016年5月27日收到《行政复议决定书》（国）质检复决（2016）15号，撤销上诉人的不予受理决定。
2016年7月14日，答辩人再次向上诉人提交行政核准许可，上诉人仍不受理。
之后，答辩人于2016年11月7向上诉人邮寄《诉求书》、2018年5月30日向上诉人提交《核准申请书》，直至2018年6月28日上诉人才作出《行政许可受理书》。
上诉人懒政怠政，造成答辩人2年半之久的权益受损害合计约180万元（直接经济损失约120万元、经营盈利的间接经济损失约60万元）。
二、上诉人要求答辩人单独、单项申请实验室（CMA）计量资质，不符合《中华人民共和国特种设备法》第五十条规定。
上诉人干预评审，导致第一批次评审组人员主动退出评审，造成答辩人被拖延半年之久。
在答辩人多方面诉求下，上诉人安排了第三批次评审组进行评审，答辩人于2018年5月9日取得实验室（CMA）计量资质。
三、上诉人干涉省特检院评审组评审，造成核准评审结论为两项整改项目“不符合”，但特别提示在核准评审的第15页（三）其他情况说明中，也明确“两工地”特种设备检测核准资质中可以进行备注限制，防爆、熔融检测项目。
评审组认为检测工作质量部分可以将“不符合”改判定为“符合”。
四、答辩人自2015年起多次向与上诉人沟通、申请，上诉人都不予书面回复和解释。
答辩人按照上诉人在最后三次面对面沟通中提出的要求，向上诉人提交评审报告后，处理结果是不予行政许可，且仍然没有说明不予许可的理由。
上诉人又一次造成答辩人2年之久的权益受损害合计约150万元（直接经济损失约100万元、经营盈利的间接经济损失约50万元）。
五、除上述内容以外，上诉人还有多方面的违法违规操作。
（一）关于“两工地”特种设备检测数据无交换平台一事，全国各省住建部门均无建立和使用数据交换平台，各省申请机构在评审中无要求建立检验数据交换平台。
目前我省7家“两工地”检测机构，都无建立检测数据交换平台，均正常运作至今。
（二）关于“两工地”特种设备检测机构能否参与对防爆、熔融特种设备进行试检验检测的问题。
申请并审批“两工地”特种设备检测机构按规定不能超出“两工地”范围检测。
上诉人判答辩人不能全覆盖，防爆、熔融试检验为不合格项，是违法违规的。
全国各省在审批核准资质证书备注栏均备注上限制防爆和熔融设备的检测项目。
综上，请求:1.驳回上诉人的上诉及上诉请求；2.维持一审法院判决；3.依法给予上诉人从严从重的判决。
一审被告国家市场监督管理总局未向本院提交书面陈述意见。
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本院认为，《中华人民共和国行政许可法》第七条 规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政许可，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；其合法权益因行政机关违法实施行政许可受到损害的，有权依法要求赔偿。
”第三十八条第二款规定:“行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，并告知申请人享有依法申请行政复议或者提起行政诉讼的权利。
”本案中，上诉人作出闽质监特不（2019）003号《不予行政许可决定书》，决定对被上诉人申请的事项不予许可，但上诉人在作出影响行政相对人权益的行政行为之前，未按照上述法律规定保障当事人依法享有陈述、申辩的权利。
同时，根据《中华人民共和国行政许可法》第三十八条 第二款 的规定，行政机关依法作出不予行政许可的书面决定的，应当说明理由，说明理由在内容上必须确定、清楚,避免行政相对人对行政行为的理由在理解上产生歧义,不能仅仅局限于形式意义。
因此，上诉人作出《不予行政许可决定书》未按照相关法律规定保障当事人依法享有陈述、申辩的权利，未说明不予许可的理由，亦未告知行政相对人其所作出不予行政许可决定的法律依据，仅以不符合该许可项目规定要求为由作出不予许可行为，明显不当。
一审法院据此撤销上诉人福建省市场监督管理局作出的闽质监特不［2019］003号《不予行政许可决定书》及一审被告国家市场监督管理总局作出的国市监复议（2019）80号《行政复议决定书》，并责令被上诉人福建省市场监督管理局重新作出处理决定，并无不当。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不成立。
依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条 第一款 第（一）项 的规定，判决如下:
驳回上诉，维持原判。
二审案件受理费50元由上诉人福建省市场监督管理局负担。
本判决为终审判决。
二〇二〇年十一月三十日
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